Wormerland, Oostzaan, Landsmeer en Waterland hangt nog steeds een bestuurlijke herindeling boven het hoofd. Binnen die gemeenten is daar weinig steun voor te vinden. Wormerland en Oostzaan werken als OVER-gemeenten samen maar echt succesvol is dat niet.

Op provinciaal niveau wordt de druk opgevoerd: “De provincie vindt het van belang dat de gemeenten hun keuzes voor samenwerking en bestuurskrachtversterking maken in een regionale context. De ontwikkelingen moeten bijdragen aan bestuurskrachtigere gemeenten en een sterkere regio.” Ook schrijft de provincie dat ze “zorgen heeft over de toekomstbestendigheid van de OVER-gemeenten.”

Aansluiting bij Zaanstad vinden ze niks bij Wormerland en Oostzaan, die laatste gemeente lijkt liever richting Landsmeer, en “Wormerland kiest uitdrukkelijk niet voor Zaanstad.”

Marc Wit, fractieleider van het CDA in Zaanstad, is van mening van samenwerking – desnoods fusie – wel degelijk tot versterking van de bestuurskrant kan leiden. Zijn opinie (2.385 woorden – ga er even voor zitten) staat hieronder.

Zaanland (s)amen?

In de 17e eeuw beschreef historicus Hendrik Soeteboom het gezamenlijke grondgebied van de gemeenten Oostzaan, Wormerland en Zaanstad als ‘Zaanland’. Ruim zes eeuwen streekgerichte verbondenheid en nijverheid hebben ervoor gezorgd dat Zaanland, beter bekend als de Zaanstreek, altijd zelfstandig is gebleven. Gaan we als Zaanstreek-gemeenten gezamenlijk nieuwe bestuurlijke geschiedenis schrijven?

1. Waar komen we vandaan?

Eeuwenlange verbondenheid heeft de Zaanstreek en de 11 inliggende gemeenten goed gedaan. Groei en taakverzwaringen brachten bestuurskracht en fusie al lang geleden te berde. Zo kwam minister De Kempenaar in 1848 met een voorstel om de Zaanstreek tot drie gemeenten terug te brengen. Het plan sneuvelde omdat doelmatig bestuur ondergeschikt werd verklaard aan de waarde van historisch gegroeide gemeenschappen. In 1920 kwam de burgemeester van Zaandam, Klaas ter Laan, met het ‘Groote Plan’ tot samenvoeging van een deel, of zelfs alle gemeenten in de Zaanstreek. Ook dit plan sneuvelde: “Zaandam was geen Amsterdam”.

Met een later plan van Ter Veen (1941), voorzitter van de ‘Provinciale Commissie ter Bestudeering van de Gemeentelijke indeeling’, waarin hij pleitte voor één Zaangemeente, gebeurde ook niets. In 1953 verscheen (tevergeefs) een eerste streekplan voor de Zaanstreek met het idee van ‘een 2e Rijnhaven’ door de Zaanse gemeenten samen te voegen. In 1964 vond onderzoek plaats naar mogelijkheden tot bestuurlijke samenvoeging in de Zaanstreek. De sterke geleding van de Zaanstreek met 11 gemeenten, ca. 60 onderlinge samenwerkingsverbanden en ca. 20 overige samenwerkingsverbanden verlamden de streek qua bestuurbaarheid was de gedachte.

Van 11 naar 3

Per 1-1-1974 was met de vorming van Zaanstad de grootste gemeentelijke samenvoeging tot dan toe in Nederland een feit. De gemeenten Oostzaan, Jisp en Wormer deden niet mee. Oostzaan oriënteerde zich op Amsterdam en Wormer haakte af toen de provincie NH een woningbouwplan van 16.000 woningen schrapte. Drijfveren achter de fusie was het creëren van meer schaalgrootte om te komen tot:

  • Eén grondbedrijf, bedoeld voor de grote woningbouwopgave;
  • Het aanleggen van een diepriool, zodat het lozen op de Zaan kon ophouden;
  • Het realiseren van een vuilverbrandingsoven, zodat de lokale vuilstort kon worden beëindigd;
  • De aanleg van de Willem Alexanderbrug.

De samenvoeging tot Zaanstad werd in 1991 gevolgd door de nieuwe gemeente Wormerland. Zodoende werd, bijna 150 jaar na het eerste plan, de Zaanstreek bestuurd door drie gemeentebesturen.

2. Herindelingspijn

Het aantal gemeenten in Nederland is teruggelopen van 1.121 in 1.900 tot 352 in 2021. Hoe goed onderbouwd ook, verzet tegen bestuurlijke fusies is onvermijdelijk en begrijpelijk. Afscheid nemen van soms eeuwenlange zelfstandigheid doet pijn. In de Zaanstreek was die ‘herindelingspijn’ voelbaar in de jaren ’70 bij de vorming van Zaanstad en in de jaren ‘80/’90 bij de vorming van Wormerland. Ook wordt soms al een voorschot genomen op de pijn van een mogelijke bestuurlijke fusie van de Zaanstreek-gemeenten. Voorbeeld: “Anders dreigt de verfoeide fusie met Zaanstad weer in beeld te komen” (Zaanstad.nieuws.nl; 24 november 2018).

Het zijn juist de argumenten tegen een fusie die een goede basis kunnen vormen voor lokale bezinning en voor het creëren van draagvlak. Draagvlak is cruciaal, want zonder dat kan het provinciebestuur NH sinds 2019 weinig beginnen richting Den Haag.

3. Welke argumenten spelen een rol bij bestuurlijke fusies?

De afstanden worden te groot

Fysiek. Door een bestuurlijke fusie van de Zaanstreek-gemeenten worden de fysieke afstanden binnen de nieuwe gemeente te groot, luidt het argument tegen. Om dit te relativeren: De Zaanstreek-gemeenten samen hebben een oppervlakte van 145km2. Haarlemmermeer 185km2. En vlak de decennia oude afstanden tot de huidige gemeentehuizen in Wormerland (bijv. Neck), Oostzaan (bijv. De Haal) en Zaanstad (bijv. Westknollendam) ook niet uit.

Los van het thema fusie, doen gemeenten er goed aan om hun dienstverlening en service mee te laten groeien met de mogelijkheden die inwoners en ondernemers allang gewend zijn. Denk hierbij aan een haal- en bezorgservice en berichtgeving op maat.

Virtueel. Het effect van toenemende fysieke afstanden is inderdaad een aandachtspunt, maar is ook betrekkelijk omdat de dienstverlening van gemeenten en andere instanties tegenwoordig voor het grootste deel virtueel plaatsvindt (bijv. websites). In dat opzicht is er zelfs sprake van winst voor inwoners en ondernemers als drie gemeentelijke informatiesystemen in dezelfde streek één worden.

Sociaal. Goede aanwezigheid van een gemeente ligt tegenwoordig vooral in het vormen van een effectief sociaal-maatschappelijk netwerk van gecombineerde dorps- / buurthuizen, sociale wijkteams en misschien zelfs dependances van de gemeente. Als dit netwerk fijnmazig en actief genoeg is, voelt men zich overal in de gemeente gehoord. Wat hierbij helpt is dat de gemeenten Oostzaan, Wormerland en Zaanstad al lang voorzieningen delen (bijv. onderwijs, cultuur, sport, zorg en veiligheid).

Behoud identiteit – voorbeeld Westzaan. Bijna 50 jaar gemeente Zaanstad wijst uit dat voormalige gemeenten hun eigen identiteit prima kunnen behouden. De Westzaanse gemeenschap in een klassiek lintdorp is nog steeds hecht en actief, met o.m. ‘eigen’ afgevaardigden in de Zaanse raad, een eigen Dorpshuis met theater, een commissie Dorpscontact en de krant De Wessaner. Tegelijkertijd kon het gebeuren dat Westzaan zomaar haar buurt-belbus kwijtraakte. Hun enige verbinding met het officiële OV-netwerk van Zaanstad werd zonder medeweten van College en gemeenteraad zomaar wegbezuinigd. Protest uit Westzaan opende snel de ogen van het gemeentebestuur, waarna herstel plaatsvond.

Dit voorbeeld toont twee kanten van de fusie-medaille. Die van de kans op behoud van identiteit en die van het risico van een bestuur dat vervreemd raakt van de bestuurden.

Bestuurlijk. Neemt de afstand tussen bestuur en bestuurden toe en de democratische legitimiteit af ten gevolge van een bestuurlijke fusie van de Zaanstreek-gemeenten? Onderliggende (retorische) vragen zijn of burgers en ondernemers uit één streek meer gebaat zijn bij drie afzonderlijke Colleges van B&W of met één? Of met drie gemeenteraden, of één? Of met ambtelijke ondersteuning onder leiding van drie gemeentesecretarissen, of eigenlijk vier (+ directeur OVER-gemeente), of onder leiding van één? Of met twee aparte groepen ambtenaren die voor drie gemeentebesturen werken of met één ondersteunend apparaat? Kortom, wat komt de effectiviteit en navolgbaarheid van het democratische proces voor burgers en ondernemers in één streek meer ten goede? Met behulp van drie verschillende gemeenten of één?

Partij-bestuurlijk. Het vinden van kandidaten voor de gemeenteraadsverkiezingen is geen sinecure. Dat geldt ook voor het vinden van bestuursleden voor de politieke partijen. Reden waarom verschillende politieke partijen op Zaanstreekniveau bestuurlijk reeds zijn gefuseerd.

De Zaanse gemeenten passen niet bij elkaar

Rijke historie. De Zaanstreek heeft een sterke traditie op het gebied van streekgerichte geschiedschrijving (bijv. Encyclopedie Geschiedenis van de Zaanstreek). Mede dankzij streekgerichte erfgoed-organisaties is er een oud en diepgaand besef dat de Zaanstreek een eenheid vormt die zich als zodanig onderscheidt van andere regio’s in Nederland – of zelfs in Europa. Deze streekgerichte verbondenheid bestaat al ruim zes eeuwen. In de 17e eeuw beschreef historicus Hendrik Soeteboom het gezamenlijke grondgebied van de gemeenten Oostzaan, Wormerland en Zaanstad als Zaanland, nu bekend als de Zaanstreek.

Verbondenheid en zelfstandigheid. De verbondenheid in de Zaanstreek zat in Zaanse bannen (rechtsgebieden), de veelzijdige en complementaire nijverheid met veel eigen werkgelegenheid langs de Zaanstroom, de Zaanse cultuur en – houtbouw en de unieke symbiose tussen de Zaanstreek en Amsterdam. In het meest gedifferentieerde industrie(windmolen)gebied van Europa onderhielden Zaanse ondernemers nauwe betrekkingen met elkaar en participeerden ze gezamenlijk in bedrijven met open uitwisseling van kennis en technologische ontwikkeling. Deze streekgerichte verbondenheid, in alle verscheidenheid, was dermate sterk dat de Zaanstreek altijd zelfstandig is gebleven en geen overloopgebied van Amsterdam is geworden.

Verstandshuwelijk. De Zaanstreek-gemeenten zullen niet verliefd op elkaar worden, daarvoor zijn ze te nuchter. Maar een bestuurlijk fusie houdt gezien de lange gezamenlijke historie ook niet veel meer in dan het formaliseren van een niet-geregistreerd partnerschap. Een fusie komt eigenlijk neer op het sluiten van een bestuurlijk verstandshuwelijk.

Zaandam zal alles overheersen

Democratische correctie. Veel gehoord argument tegen het samengaan van de Zaanstreek-gemeenten is dat Zaandam allesoverheersend is en alle voorzieningen naar zich toetrekt.

Voorbeelden zijn het stadsvernieuwingsprogramma Inverdan, de verhuizing van het gemeentehuis en het bouwen van een Cultuurcluster naast het station Zaandam. Ten aanzien van Inverdan geldt als verweer dat centrum Zaandam het enige ‘hoogstedelijk’ gebied is boven het Noordzeekanaal en dat je alleen daar dus aan een serieus stadshart kunt bouwen. Het eerste gemeentehuis van Zaanstad (Bannehof) stond na het afblazen van de woningbouw in het Guisveld op de verkeerde plek. Ten aanzien van het beoogde concentreren van cultuurfuncties in Zaandam hebben de inwoners het Zaanse gemeentebestuur op democratische wijze gecorrigeerd. En zo moet het ook zijn: Binnen een gemeente krijgen stad, dorp en buitengebied gelijkwaardige aandacht en kansen.

Een bestuurlijke fusie maakt alles duurder

Een ook veel gehoord argument is dat een bestuurlijke fusie van de Zaanstreek-gemeenten tot lastenverzwaring leidt. Alom bekend is dat gemeente Zaanstad een relatief hoge schuld heeft. Voor een groot deel opgelopen in de jaren ‘70 doordat de gemeenteraad de geplande woningbouw in het Guisveld schrapte, terwijl zij de grond al had aangekocht. Daarnaast heeft de ambitie om de ‘zieke’ Zaan te zuiveren middels een diepriool een zware hypotheek gelegd op de gemeentefinanciën. Dankzij een forse bezuinigingsoperatie (2010-2018: €70mln structureel) heeft Zaanstad, onder goedkeuring van de accountant en de provincie NH, vrijwel elk jaar een positief jaarrekeningresultaat, zonder daarbij in te boeten op ambitie.

Lastendruk Zaanstreek vergelijkbaar. Uit onderzoek (COELO) blijkt dat de huidige belastingdruk in de drie Zaanstreek-gemeenten vergelijkbaar is, wetende dat de gemeentelijke diensten en voorzieningen zoals schoolgebouwen, ziekenhuis, theater, zwembaden en grote winkels met elkaar delen. Bovendien krijgen grote(re) gemeenten relatief meer geld uit het gemeentefonds uitgekeerd en hebben zij ook meer mogelijkheden om subsidies aan te vragen. Vanwege de huidige hechte band kan een bestuurlijke eenwording van de Zaanstreek-gemeenten zelfs een positief hebben op de gemeentefinanciën, al is het maar omdat één werk- en bestuursapparaat in de Zaanstreek, in plaats van drie, efficiencywinst oplevert.

Er is helemaal geen verandernoodzaak

Urgent. Uit de Zelfevaluatie OVER-gemeente (2020) blijkt o.m. dat de gemeenten Oostzaan en Wormerland bestuurlijk en organisatorisch weliswaar in staat zijn om hun inwoners te leveren waar ze recht op hebben, maar dat de ambtelijke en bestuurlijke samenwerking ter discussie staat tussen beide gemeenten. Ook dat de afhankelijkheid van bestuurlijke kwaliteit relatief groot is en dat voor een tekort aan kwaliteit vaak heel praktisch met behulp van samenwerking (m.n. Zaanstad) een oplossing wordt gevonden. De ongelijke bestuurlijke stemverhouding tussen Oostzaan en Wormerland (3:4) zorgt voor spanning. “Hoe kun je bestuurlijk zelfstandig functioneren als je bij onderwerpen die cruciaal zijn voor Oostzaan altijd in de minderheid bent?” (NHD-30jan.’20). In het rapport Zelfevaluatie staat ook dat zoals de samenwerking nu onder druk staat, dat voor de ambtelijke fusie desastreus is.

In 2020 heeft de gemeente Landsmeer het provinciebestuur NH te kennen gegeven dat haar bestuurlijke zelfstandigheid onhoudbaar is. Zij hebben zichzelf in de fusie-etalage geplaatst. Daarmee dwingt Landsmeer de OVER-gemeenten direct tot bezinning op hun bestuurlijke toekomst en Zaanstad daardoor indirect (net als Waterland, Edam/Volendam, Purmerend en Amsterdam). Om die reden is naast de lokale bezinning ook (sub)regionale bezinning nodig. Een bestuurskrachtmeting per gemeente en (sub)regionaal, door een onafhankelijke visitatiecommissie, zou daartoe een waardevolle basis kunnen vormen (prof.dr. Arno Korsten, 2007).

Er zijn betere alternatieven

Welke duurzame oplossingen zijn denkbaar om bestuurlijk zelfstandig te blijven?

Ambtelijke samenwerking. Een ambtelijk samenwerkingsverband wordt ook wel de ‘voorwas’ van een bestuurlijke fusie genoemd. In een dergelijke regeling (bijv. GR OVER-gemeenten) voegen twee of meer gemeenten hun ambtelijke apparaten samen, bijv. vanuit organisatorische en financiele motieven. De afstand tussen de centrale ambtenaren en de decentrale besturen neemt daardoor toe en het ambtelijk apparaat gaat uit naam van efficiency ‘eigen’ uitvoeringsbeleid maken. Gevolg is dat de individuele gemeentebesturen minder eigen beleidsruimte overhouden. Met een ambtelijke fusie sparen de gemeenteraden zichzelf, maar is het middel niet erger dan de kwaal? (prof.mr. Friso de Zeeuw, gemeente.nu – 11 mei 2015)

Outsourcen uitvoering. Behoud van sec een zelfstandig politiek bestuur door de uitvoering van primaire taken, zoals bijv. veiligheid, onderwijs, zorg en uitkeringen uit te plaatsen. Denk aan de gemeente Ten Boer die van 2006 tot 2019 alleen in politiek-bestuurlijk opzicht bleef bestaan en de gehele uitvoering bij de gemeente Groningen belegde? De vraag bij deze oplossing is waar het lokale bestuur in feite nog over gaat en waar de kiezers nog hun stem op uitbrengen?

Federatie-gemeente. Binnen een federatiegemeente ontstaat een splitsing tussen de deelnemende individuele gemeenten (lokaal) en een federatief samenwerkingsverband waaraan taken worden gedelegeerd (regionaal). Het ambtelijk apparaat wordt gecentraliseerd. De federatie-raadsleden kunnen direct door kiezers worden verkozen (wetstechnisch nog onmogelijk) of indirect uit het midden van alle deelnemende gemeenteraadsleden. De lokale raadsleden richten zich bijvoorbeeld op de gefuseerde ambtelijke organisaties, de gemeentelijke context, de beleidsuitvoering. De bovenlokale federatieraadsleden kunnen zich concentreren op beleidsvorming (bijv. sociaal domein / omgevingswet). Praktische vragen: Wordt de ondersteuning van de verschillende gemeenteraden en de federatieraad ook centraal geregeld? Blijven de lokale raden decentraal gehuisvest en zetelt de federatieraad apart?

In navolging van de vele bestaande GR’n (gemeenschappelijke regelingen) en andere samenwerkings-verbanden holt een federatiegemeente de beleidsruimte van de deelnemende gekozen gemeenteraden verder uit. Een federatiegemeente creëert bovendien een versnipperd bestuurlijk-, ondersteunend- en huisvestingslandschap. Daarom lijkt bijvoorbeeld het faciliteren van meer burgerzeggenschap bij een gefuseerde gemeente met één bestuur, één ambtelijk apparaat en één informatiesysteem beter mogelijk dan bij een federatiegemeente met een federatieraad en meerdere gemeenteraden.

Bestuurlijke innovatie. Gedreven door de behoefte aan meer (themagerichte) ruimte voor burgerzeggenschap en benutting van de kracht en inzichten vanuit de samenleving is de huidige vorm van besturen, waarbinnen slechts een klein % van de inwoners actief is en individuele partijbelangen regelmatig prevaleren, niet meer de graadmeter voor toekomstig besturen (Code Oranje). Terechte constatering en onderliggende ambitie, maar bij het effectief willen maken van burgerzeggenschap speelt juist schaalgrootte een belangrijke rol. Gekoppeld aan de Zaanstreek: Gedijt (themagerichte) burgerzeggenschap in dezelfde streek niet beter in één gemeente dan in drie separate?

Conclusie

Bij potentiele bestuurlijke fusies speelt de factor ‘hart’ een nadrukkelijke rol. Opgaan in een groter geheel wordt al gauw als verlies beschouwd. Voor lokale en (sub)regionale bezinning over de bestuurlijke toekomst is de factor ‘hoofd’ ook van groot belang. Gezien de lange doorlooptijd van fusietrajecten zijn het uitvoeren van objectiverende bestuurskrachtonderzoeken en het voeren van intergemeentelijke gesprekken, ook over andere bestuurlijke varianten, inmiddels urgent.

‘Verscheidenheid’ hoort bij de Zaanstreek, net als ‘complementariteit’. De Zaanstreek heeft zich door de eeuwen heen gevormd tot de huidige unieke mix van wonen, werken en recreëren, over de gemeentegrenzen heen. Na ruim zes eeuwen van zelfstandigheid naast elkaar, kan nieuwe Zaanstreek geschiedenis worden geschreven in zelfstandigheid met elkaar.

Het is Zaanland samen!

Marc Wit